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Les organes constitutionnels


«La souveraineté émane du peuple» – ce principe de base de la démocratie est ancré dans la Constitution. Le peuple exerce l’autorité publique directement, à travers les élections et les scrutins, et indirectement, à travers les organes particuliers du pouvoir législatif, du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire. Les organes constitutionnels possédant des pouvoirs essentiellement législatifs sont le Bundestag et le Bundesrat. Les tâches exécutives, autrement dit l’action de l’Etat, sont assumées en premier lieu par le gouvernement fédéral avec le chancelier fédéral et le président fédéral. Au niveau constitutionnel, la fonction du pouvoir judiciaire est assumée par la Cour constitutionnelle fédérale.

Le président fédéral.
Le président fédéral est le chef d’Etat de la République fédérale d’Allemagne. Il est élu par l’Assemblée fédérale, un organe constitutionnel qui ne se réunit qu’à cette fin. Celle-ci se compose des députés du Bundestag ainsi que d’un nombre égal de délégués, élus par les parlements des Länder. Des personnalités éminentes et méritantes sont parfois aussi nommées à l’Assemblée fédérale bien qu’elles ne soient pas membres d’un parlement de Land. Le président fédéral est élu pour cinq ans, à la majorité des voix de l’Assemblée fédérale. Il n’est rééligible qu’une seule fois.

Le président fédéral représente la République fédérale d’Allemagne à l’extérieur. Au nom de la Fédération, il conclut les traités avec les Etats étrangers; il accrédite et reçoit les ambassadeurs. La politique étrangère elle-même est la prérogative du gouvernement fédéral.

Le président fédéral nomme et révoque les juges fédéraux, les fonctionnaires fédéraux, les officiers et les sous-officiers. Il peut gracier des délinquants. Il examine si les conditions d’élaboration des lois sont conformes à la Constitution et ces lois sont ensuite publiées au Bulletin des lois fédérales.

Il propose au Bundestag (en tenant compte des rapports de majorité) un candidat pour la fonction de chancelier fédéral et, sur proposition du chancelier, il nomme et révoque les ministres fédéraux. Si le chancelier demande au Bundestag de lui exprimer sa confiance et que celui-ci la lui refuse, le président fédéral peut dissoudre le Bundestag sur proposition du chancelier. Le président fédéral incarne à un titre tout particulier l’unité de la collectivité politique. Par-delà toutes les frontières des partis, il est l’emblème de la cohésion au sein de l’Etat et du régime constitutionnel. Malgré ses tâches essentiellement représentatives, le président fédéral peut exercer une grande autorité personnelle en tant que force conciliatrice et neutre, au-delà de la vie politique quotidienne. Par ses prises de position fondamentales sur les problèmes de notre temps, il est en mesure – du fait qu’il se situe au-dessus des affaires politiques quotidiennes – de donner des points de repère pour l’orientation politique et morale des citoyens.

Le Bundestag.
Le Bundestag est l’assemblée nationale de la République fédérale d’Allemagne. Il est élu par le peuple pour quatre ans. Sa dissolution (prématurée) n’est possible qu’à titre exceptionnel, décision qui est aux mains du président fédéral. Ses principales tâches consistent à voter les lois, à élire le chancelier fédéral et à contrôler le gouvernement.

L’assemblée plénière du Bundestag est le forum des grandes discussions parlementaires, surtout lorsqu’il s’agit de questions décisives de la politique extérieure et intérieure. Lors de séances qui ont lieu la plupart du temps à huis clos, les commissions parlementaires accomplissent les travaux préliminaires à toute loi, d’une importance décisive, car c’est à ce stade qu’il faut faire coïncider la volonté politique avec la compétence technique des experts.

C’est également au sein des commissions que le Parlement a les meilleures possibilités de contrôler les activités du gouvernement. Dans le cas contraire, il ne serait pas possible de résoudre la multitude de questions techniques. Le Bundestag a institué ces commissions en s’inspirant de l’organisation ministérielle du gouvernement fédéral. Elles vont de la commission des affaires étrangères, en passant par la commission des affaires sociales ou des finances, à la commission budgétaire, qui possède une importance particulière, car c’est elle qui incarne la souveraineté budgétaire du Parlement. Il existe également une commission des pétitions, à laquelle chaque citoyen peut adresser ses doléances et ses requêtes.

De 1949 à la fin de la dernière législature, en 1995, plus de 7500 projets de loi ont été soumis au Parlement, dont plus de 1600 ont été adoptés. La majorité des projets de loi émanait du gouvernement, le reste étant présenté par le Parlement, mais aussi par le Bundesrat. Les projets de loi font l’objet de trois lectures au Bundestag et sont, en règle générale, transmis une seule fois à la commission compétente. A la troisième lecture, le vote est définitif. Une loi est adoptée (dans la mesure où elle ne modifie pas la Constitution) lorsqu’elle recueille la majorité des voix exprimées. Les projets de lois qui concernent les tâches des Länder fédérés doivent en outre être soumis à l’approbation du Bundesrat.

Les députés du Bundestag sont élus au suffrage universel, direct, libre, égal et secret. Ils représentent l’ensemble du peuple, ne sont tenus ni par des mandats ni par des instructions et ne sont soumis qu’à leur conscience. Leur mandat est donc libre. Ils se constituent en groupes parlementaires en fonction de leur étiquette politique. La liberté de conscience peut parfois entrer en conflit avec le devoir de solidarité vis-à-vis des collègues du même parti. Mais, même lorsqu’un député quitte son parti, il n’en conserve pas moins son mandat parlementaire. Ce fait illustre clairement l’indépendance des députés.

La répartition des sièges dans les commissions est déterminée par l’importance respective des groupes parlementaires. Selon une ancienne coutume constitutionnelle, le président du Bundestag est élu dans les rangs du groupe le plus fort.

L’indépendance financière des députés est garantie par une indemnité (la «diète») dont le montant correspond à l’importance de la fonction de député. Les députés qui ont été membres du Parlement pendant au moins six ans ont droit à une pension lorsqu’ils ont atteint l’âge de la retraite.

Le Bundesrat.
Le Bundesrat, la représentation des seize Länder fédérés, apporte son concours à la législation et à l’administration de la Fédération. Contrairement au système de sénat d’Etats fédéraux comme les Etats-Unis ou la Suisse, le Bundesrat ne se compose pas de représentants élus par le peuple. Le Bundesrat regroupe des membres des gouvernements de Land ou de leurs plénipotentiaires. En fonction de leur population, les Länder disposent de trois, quatre, cinq ou six voix; ils ne peuvent exprimer leurs suffrages que globalement. Plus de la moitié des lois requièrent l’approbation du Bundesrat, c.-à-d. qu’elles ne peuvent être adoptées sans ou contre la volonté du Bundesrat. Les lois requièrent l’approbation formelle du Bundesrat en particulier lorsque des intérêts essentiels des Länder sont concernés, par exemple lorsqu’elles ont une incidence sur les finances ou sur la souveraineté administrative des Länder. Quoi qu’il en soit, les modifications de la Constitution requièrent l’approbation du Bundesrat. Dans les autres cas, le Bundesrat n’a qu’un droit de veto, auquel le Bundestag peut passer outre. Si le Bundestag et le Bundesrat ne peuvent se mettre d’accord, on doit avoir recours à la commission d’arbitrage, formée de membres des deux Chambres, laquelle parvient habituellement à un compromis.

Au Bundesrat, les intérêts du Land priment toujours sur les intérêts du parti; les votes peuvent donc donner lieu à des résultats différents de ce que l’on serait en droit d’attendre en vertu des rapports de majorité des partis politiques. Ceci est un signe de vitalité du fédéralisme. Le gouvernement fédéral ne peut pas toujours s’attendre à ce qu’un gouvernement de Land détenu par le même parti le suive sur tous les points. Chaque Land y représente, en effet, avant tout ses intérêts particuliers et peut chercher à conclure une alliance avec d’autres Länder qui ont le même objectif que lui, indépendamment du parti qui est au gouvernement. Cela entraîne des majorités changeantes. Il faut trouver un compromis chaque fois que les partis qui figurent au gouvernement fédéral n’obtiennent pas de majorité au Bundesrat.

Selon un système d’alternance préétabli, le Bundesrat élit chaque année son président parmi les ministres-présidents des Länder. Le président du Bundesrat assume les fonctions du président fédéral lorsque celui-ci ne peut assurer sa tâche.

Le gouvernement fédéral.
Le gouvernement fédéral, également appelé «cabinet», se compose du chancelier fédéral et des ministres fédéraux. Au sein du gouvernement fédéral et vis-à-vis des ministres fédéraux, le chancelier fédéral possède un statut autonome et supérieur. C’est lui qui détient la présidence au sein du cabinet fédéral. Lui seul a le droit de constituer le cabinet: c’est lui qui choisit les ministres et qui fait, à l’intention du président fédéral, la proposition nécessaire pour leur nomination ou leur révocation. Le chancelier décide en outre du nombre de ministres et définit leur domaine de compétence. Quelques ministères sont mentionnés dans la Loi fondamentale: le Ministère fédéral des Affaires étrangères, les Ministères fédéraux de l’Intérieur, de la Justice, des Finances et de la Défense. Ces trois derniers doivent être institués en vertu de la Constitution. Les larges pouvoirs dont est investi le chancelier fédéral reposent en particulier sur sa compétence à fixer des directives: c’est lui qui établit les lignes directrices de la politique gouvernementale. Dans le cadre de ces lignes directrices, chaque ministre fédéral dirige son ministère de façon indépendante et sous sa responsabilité personnelle. Dans la pratique politique, le chancelier doit aussi tenir compte, au sein des coalitions gouvernementales, des accords passés avec le partenaire de la coalition.

C’est à juste titre que le système gouvernemental allemand est aussi qualifié de «démocratie cancellariale». Le chancelier fédéral est le seul membre du cabinet élu par le Parlement et lui seul est responsable vis-à-vis de celui-ci. Cette responsabilité peut s’exprimer par le biais du «vote de défiance constructif». Celui-ci a été institué par la Loi fondamentale pour éviter résolument les défauts de la Constitution de Weimar. Ceci a pour objectif d’empêcher que des groupes de l’opposition puissent renverser le gouvernement dès lors qu’ils ne se sont pas mis d’accord auparavant sur un programme alternatif. Si le Bundestag veut exprimer sa défiance vis-à-vis du chancelier, il doit donc simultanément lui élire un successeur à la majorité de ses voix. Jusqu’à présent, une telle tentative de renversement du chancelier par le truchement du vote de défiance constructif a été faite à deux reprises, mais elle n’a été couronnée de succès qu’une seule fois: la motion de censure déposée en octobre 1982 contre le chancelier fédéral de cette époque, Helmut Schmidt, a permis l’élection de Helmut Kohl comme chancelier fédéral. La Loi fondamentale ne prévoit pas de votes de défiance contre un ministre fédéral en tant que tel.

La Cour constitutionnelle fédérale.
La Cour constitutionnelle fédérale, qui a son siège à Karlsruhe, veille au respect de la Loi fondamentale. Elle statue, par exemple, sur les litiges qui surgissent entre la Fédération et les Länder ou entre divers organes fédéraux. Seule la Cour constitutionnelle fédérale est habilitée à constater qu’un parti vise à renverser l’ordre constitutionnel libéral et démocratique et qu’il est donc anticonstitutionnel; dans un tel cas, elle ordonne la dissolution du parti. La Cour vérifie également la compatibilité des lois fédérales et des lois des Länder avec la Loi fondamentale; si elle déclare une loi anticonstitutionnelle, l’application de celle-ci est interdite. Dans les cas de ce genre, la Cour constitutionnelle n’intervient que si elle est saisie par des organes déterminés comme le gouvernement fédéral, les gouvernements de Land, au moins un tiers des membres du Parlement ou les tribunaux.

De surcroît, un recours pour anticonstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle fédérale est ouvert à quiconque se trouve lésé dans ses droits fondamentaux par l’autorité publique. Normalement, il faut cependant qu’il ait auparavant vainement fait appel aux tribunaux compétents.

Jusqu’à présent, la Cour constitutionnelle fédérale a jugé plus de 112400 affaires. Environ 107900 concernaient des recours constitutionnels, sur lesquels approximativement 2850 ont été couronnés de succès. Elle a régulièrement statué sur des cas d’une grande portée en matière de politique intérieure ou extérieure, qui ont suscité un vif intérêt dans l’opinion publique, par exemple s’il est compatible avec la Loi fondamentale que des soldats allemands participent aux missions des troupes de l’ONU. Les gouvernements fédéraux de tous les courants politiques ont eu à se plier aux sentences des juges de Karlsruhe. Simultanément, la Cour n’a jamais cessé de souligner qu’elle ne considère pas comme de son devoir de prescrire une action politique déterminée aux organes de l’Etat. La Cour constitutionnelle fédérale se compose de deux Sénats qui comprennent chacun huit juges. Les juges sont élus pour moitié par le Bundestag et pour moitié par le Bundesrat. La durée de leur mandat est de douze ans et une réélection n’est pas autorisée.

La capitale fédérale.
Le 10 mai 1949, le Conseil parlementaire élisit la ville universitaire de Bonn située sur les rives du Rhin, qui comptait à cette époque environ 100000 habitants, comme capitale fédérale (contre une forte concurrence, notamment de Francfort-sur-le-Main). Le 3 novembre 1949, le Bundestag confirma cette décision, mais en préconisant de transférer à Berlin les organes fédéraux dès lors que des élections libres auraient eu lieu en RDA. Au fil du temps, Bonn devint pour le monde entier le synonyme de la République fédérale d’Allemagne et de sa politique démocratique.

Après la réunification de l’Allemagne, le Bundestag décida, le 20 juin 1991, avec 337 voix contre 320, de transférer de Bonn à Berlin le Parlement et le gouvernement. Le 27 septembre 1996, le Bundesrat, aussi, a décidé de déménager à Berlin. Huit ministères ne déménagent pas et n’auront qu’une antenne à Berlin. Une institution identique sera instaurée à Bonn pour les ministères de Berlin. Dix-huit autorités fédérales, ainsi l’Office fédéral des ententes et la Cour des comptes fédérale, vont s’y établir; Bonn reçoit le titre de «ville fédérale» et sera transformée en un centre scientifique et culturel à l’aide de versements compensatoires considérables.

Le quartier gouvernemental dans le méandre de la Spree, à Berlin, est actuellement en cours de construction à grand renfort d’investissements et le siège du Reichstag va être transformé pour héberger le Bundestag. Le déménagement des ministères et des autorités ainsi que l’achat et la construction d’environ 12000 logements nécessaires vont engloutir des sommes considérables. Mais l’amélioration de l’infrastructure berlinoise, notamment dans le domaine des transports, va aussi coûter beaucoup d’argent.

La «loi sur l’achèvement de l’unité de l’Allemagne», appelée communément loi Bonn/Berlin, qui a été adoptée par le Bundestag le 10 mars 1994 et prévoit 20 milliards de DM pour le déménagement, règle les particularismes de ce déménagement. Le Bundestag et le gouvernement fédéral vont déménager à Berlin en 1999/2000. Au printemps 1999, le nouvel édifice du Reichstag sera remis au Bundestag.


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