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Fédéralisme et autonomie régionale


Les Länder ne sont pas seulement des provinces, ce sont aussi des Etats possédant leur propre souveraineté. Ils ont leur propre Constitution de Land qui doit reprendre, dans l’esprit de la Loi fondamentale, les principes de l’Etat de droit républicain, démocratique et social. Pour le reste, les Länder ont largement carte blanche pour l’élaboration de leur Constitution respective.

Le principe de l’Etat fédéral est l’une des bases intangibles de la Constitution. Mais la forme des Länder actuels n’est pas immuable. La Loi fondamentale comporte des dispositions pertinentes en vue d’une réorganisation du territoire fédéral.

Le régime d’Etat fédéral s’inscrit dans la ligne d’une longue tradition constitutionnelle qui n’a été rompue que par l’Etat unitaire des nationaux-socialistes, de 1933 à 1945. L’Allemagne est l’un des pays classiques de la forme d’Etat fédéraliste. Le fédéralisme a fait ses preuves: il permet de bien mieux tenir compte des particularismes et problèmes régionaux que ne pourrait jamais le faire un gouvernement centralisé.

Les avantages du fédéralisme.
A l’instar des Etats-Unis ou de la Suisse, le fédéralisme allemand allie l’unité sur le plan extérieur à la diversité sur le plan intérieur. Préserver la diversité régionale est la tâche traditionnelle du fédéralisme. Cette attribution reçoit aujourd’hui une substance nouvelle par suite des exigences régionales, par exemple la sauvegarde des traditions d’urbanisme et la promotion des cultures régionales.

L’Etat fédéral a pour mission primaire de garantir la liberté. La répartition des tâches entre la Fédération et les Länder est un élément essentiel dans le système de séparation des pouvoirs et l’équilibre des pouvoirs que prévoit la Loi fondamentale. Cela implique aussi que les Länder participent à l’émergence de la volonté politique au niveau fédéral, où ils apportent leur concours par l’intermédiaire du Bundesrat.

L’Etat fédéral renforce aussi le principe de la démocratie. Il permet à ses citoyens de s’engager politiquement dans leur environnement immédiat. La démocratie devient d’autant plus vivante que les citoyens, en particulier au niveau qui leur est familier, leur Land fédéré, peuvent participer au processus politique par le canal des élections et des votes.

Mais le système fédératif offre d’autres avantages, par exemple la chance de pouvoir faire des expériences à petite échelle et d’instaurer une saine émulation entre les Länder. Ainsi un Land fédéré particulier peut-il – par exemple dans l’enseignement – essayer des innovations et servir d’exemple pour des réformes à l’échelle de la Fédération.

Le système de l’Etat fédéral permet en outre de mieux tenir compte des rapports de majorité qui divergent au niveau régional. Les partis constituant l’opposition au niveau de la Fédération peuvent posséder la majorité dans les Länder et y assumer ainsi des responsabilités gouvernementales.

Les prérogatives des Länder.
La Loi fondamentale a fixé les prérogatives de la Fédération pour la législation en fonction de deux critères: les dispositions doivent-elles être uniformes pour tous les Länder ou une marge de conception spécifique est-elle souhaitable pour les Länder ? Ceci ressort clairement de la subdivision des prérogatives de la Fédération en une législation exclusive, une législation concurrente et une législation-cadre.

Des secteurs qui font par exemple partie de la législation incombant exclusivement à la Fédération sont les questions de politique étrangère, la défense, la politique monétaire, le crédit et la monnaie, le trafic aérien et une partie du droit fiscal.

En ce qui concerne la législation concurrente, les Länder ont le droit de légiférer uniquement dans la mesure où la Fédération ne régit pas les mêmes objets par une loi. Celle-ci n’est habilitée à le faire que lorsqu’il existe un besoin particulier de réglementation uniforme à l’échelle de l’Etat fédéral.

La législation concurrente s’étend par exemple au droit civil et au droit pénal, au droit économique et nucléaire, au droit du travail et des sols; elle s’étend, en outre, au droit des étrangers, au logement, à la navigation et à la circulation routière, à la gestion des déchets, à la salubrité de l’air et à la lutte contre les nuisances acoustiques. La réalité constitutionnelle a montré que ces thèmes doivent faire l’objet d’une réglementation uniforme. C’est pourquoi il n’y a pratiquement plus de prérogatives des Länder dans ce domaine.

Certains domaines particuliers de la législation sont transférés aux Länder dans le cadre des prescriptions-cadre de la Fédération, par exemple l’enseignement supérieur, la protection de la nature et la conservation des sites naturels, l’aménagement du territoire et le régime des eaux. Une série d’autres tâches suprarégionales et à caractère prospectif, qui ne sont pas énumérées dans la Loi fondamentale, est aussi planifiée, régie légalement et financée en commun par la Fédération et les Länder. Elles ont été ajoutées en 1969 à la Loi fondamentale comme «tâches communes» et concernent la construction et la modernisation des écoles supérieures, l’amélioration de la structure économique régionale ou l’amélioration de la structure agricole et de la protection du littoral.

Il n’existe une administration propre à la Fédération pratiquement que pour les Affaires étrangères, les services de placement, les douanes, la protection fédérale des frontières et l’Armée fédérale. La majeure partie du travail administratif est assumée en toute autonomie par les Länder. La compétence juridictionnelle de la Fédération se limite en substance à la Cour constitutionnelle fédérale et aux cours suprêmes. Ces tribunaux garantissent une interprétation uniforme du droit. Tous les autres tribunaux sont des tribunaux de Land.

Les Länder sont compétents pour tous les domaines de la législation que la Fédération ne prend pas en charge ou qui ne sont pas attribués à la Fédération dans la Loi fondamentale. C’est pourquoi les Länder continuent de détenir aujourd’hui, comme prérogatives législatives, la grande majorité de l’enseignement et de la politique culturelle, qui sont l’expression de leur «souveraineté culturelle». A cela s’ajoutent le droit communal et les services de la police.

Ce qui fait la force proprement dite des Länder, c’est l’administration et le concours qu’ils apportent à la législation de la Fédération par le canal du Bundesrat. Les Länder sont compétents pour l’ensemble de l’administration intérieure. Parallèlement, leurs fonctionnaires sont responsables de la mise en œuvre de la majorité des lois et décrets fédéraux. Les tâches de l’administration de Land se subdivisent en trois catégories: elle assume les attributions dont le Land est responsable en exclusivité (par exemple les écoles, la police, la planification du Land); elle met ensuite en œuvre le droit fédéral en tant que question la concernant directement et sous sa propre responsabilité (par exemple dans le domaine du droit de la planification du bâtiment, du droit industriel et commercial ou de la protection de l’environnement); et, enfin, elle met en œuvre le droit fédéral au nom de la Fédération (par exemple lors de la construction d’autoroutes, la promotion de la formation). Le développement dont a bénéficié la République fédérale d’Allemagne s’est ainsi traduit, dans la réalité constitutionnelle, par un Etat législatif, qui est essentiellement central, et par un Etat administratif, qui est essentiellement fédératif.

L’autonomie de gestion des communes.
L’autonomie de gestion des communes est une tradition profondément ancrée en Allemagne en tant qu’expression de la liberté civique. Elle a son origine dans les privilèges accordés aux villes libres au Moyen-Age lorsque le droit de cité libérait les habitants des villes du servage («L’air de la ville rend libre», dit un vieux dicton allemand). A l’époque moderne, l’autonomie de gestion des communes est en premier lieu le résultat des réformes prises par le baron vom Stein, en particulier du code urbain prussien de 1808. La Loi fondamentale s’inspire de cette tradition et garantit expressément l’autonomie de gestion communale des villes, des communes et des arrondissements. En vertu de cela, les villes, communes et arrondissements ont le droit de régir sous leur propre responsabilité toutes les questions de la communauté locale, dans le cadre des lois en vigueur. Toutes les villes, communes et arrondissements doivent être organisés démocratiquement. Le droit communal est l’affaire des Länder; pour des motifs historiques, les régimes communaux divergent fortement d’un Land à l’autre. La pratique de l’administration communale est cependant identique dans tous les Länder fédérés.

Le droit de l’autonomie de gestion concerne surtout les transports collectifs communaux, les constructions routières locales, l’approvisionnement en électricité, eau et gaz ainsi que la planification urbaine. A cela s’ajoutent la construction et l’entretien des écoles, théâtres et musées, hôpitaux, centres sportifs et piscines. Les communes sont aussi compétentes pour la formation des adultes et la protection de la jeunesse. C’est à elles-mêmes qu’il incombe de déterminer l’adéquation et la rentabilité de leurs actions. Beaucoup des tâches à accomplir à l’échelle locale excèdent les capacités des communes et des petites villes; ces tâches peuvent alors être reprises par l’arrondissement, qui est la collectivité territoriale à l’échelon immédiatement supérieur. L’arrondissement, avec ses organes élus démocratiquement, bénéficie lui aussi de l’autonomie de gestion communale.

L’autonomie de gestion et l’indépendance des communes sont condamnées à dépérir si l’argent dont celles-ci ont besoin pour accomplir leurs tâches fait défaut. La question de la dotation financière appropriée des communes fait donc l’objet de discussions incessantes. Les communes ont le droit de prélever leurs propres impôts et taxes. Au nombre de ceux-ci figurent l’impôt foncier et la taxe professionnelle. Les communes ont droit, en outre, aux recettes fiscales locales provenant des accises et des impôts sur les dépenses. Mais cela ne suffit pas pour couvrir leurs besoins financiers. C’est pourquoi les communes perçoivent, de la Fédération et des Länder, un certain pourcentage de l’impôt sur le salaire et sur les revenus. A cela s’ajoutent des sommes provenant d’un fonds de péréquation, qui est géré au sein même de chaque Land fédéré. En outre, les communes prélèvent des droits pour leurs services.

L’autonomie de gestion des communes donne au citoyen la possibilité et la chance de fournir son concours et d’exercer son contrôle. Il peut parler aux édiles de sa commune lors des assemblées communales, consulter les avant-projets de budget ou s’entretenir sur les nouveaux projets de construction. Les villes et les communes sont les plus petites cellules de la communauté politique. Elles doivent se développer de manière vivante pour que la liberté et la démocratie dans l’Etat et la société soient durables.


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